也谈香港普选的“国际标准”

 饶戈平

    当前香港社会关于普选的争议中，有人反复提到 “国际标准”问题，说香港普选必须遵守“国际标准”，否则就是违反国际法。那么国际法上存不存在普选的“国际标准”呢，如果存在，中国香港是否有遵循的义务呢？

    其实，所谓“国际标准”一词并不是规范的法律语言，单凭某种“标准”不足以产生国际法上的权利义务关系，也不能强制国家遵守。国家的国际权利和义务只能来源于特定的条约或习惯法规则，脱离具体的国际法就谈不上什么“国际标准”。

    国际社会关于普选的最重要的条约是《公民权利和政治权利国际公约》，其中第25条B款专门对实施普选做出规定，除提出普选应该是真正的、定期的和无记名方式等技术性要求外，实质内容是强调要保障选举的普及性和平等性。普及和平等是实施普选必须遵循的基本原则，是25条B款的核心；但是公约并没有规定统一的、固定的普选模式或标准，如何实施选举要留待缔约国根据本国的具体情况自行确定。各国实践表明，实施普选的方式是多种多样的，只要选举能够体现普及和平等的原则，就可视为达到公约的要求，而无需刻意去满足什么“国际标准”。英国实行普选，但保留了上议院部分议员的委任制；美国实行总统普选，但并非一人一票直接选举，他们的做法都没有被认为是违反什么“国际标准”。1994年联合国人权高专办事处出版的《人权与选举：选举的法律、技术和人权手册》明确指出，没有一套政治制度或选举方式能够适合所有人和所有国家，可以通过多种政治制度而达到选举的人权标准。可见，人权公约既没有刻意提出普选“国际标准”的概念，也没有规定必须遵循的统一模式，试问“国际标准”之说法律根据何在？

    退一步讲，即便人权公约规定了普选的“国际标准”，那么这一标准也不能够约束香港。因为，该公约有关普选的第25条B款从来不具有适用香港的法律效力。一则是英国做出的保留排除了香港履行该条款的义务，二则是基本法承诺在香港继续有效的公约有关规定也不包括该条款。既然如此，试图把以第25条B款为根据的所谓“国际标准”强加在香港头上岂不是用错了地方吗？至于有人指责中国也违反普选的“国际标准”，那更是十分荒唐的。中国至今仍不是公约当事国，根据国际法上“条约不及于第三国”的原则，中国不承担履行公约的义务，怎么可能产生遵守或违反公约“国际标准”的问题呢？

    再退一步讲，即便假设香港普选要遵守所谓 “国际标准”，那也不是直接适用人权公约条款，而是要通过本地法律予以实施。这也是公约缔约国普遍的履约实践。香港沿袭英国法传统，向来采用把条约转化为本地法的履约方式；基本法也载明，人权公约适用于香港的有关规定，要通过香港特区的法律予以实施。而在香港法律体系中，那些将条约转化为本地法的履约法案均不得超越或抵触香港的宪制性法律--基本法。香港实施普选只能以基本法作为首先和主要的法律根据。鼓吹“国际标准”，试图把不具有适用效力的公约条款来对抗基本法，实际上是在制造法律混乱，把普选引入歧途。

                     (2014年8月21日香港<信报>)